Сім смертних гріхів державних фінансів Бюджетна аналітика

Англомовний оригінал був опублікований на сайті governing.com під назвою «The 7 Deadly Sins of Public Finance» Авторка: Liz Farmer.

Спокуса легких рішень у складнощах державних фінансів рано чи пізно навідує ледь не кожного можновладця. Бракує грошей, щоб звести бюджет – може, цього року не платитимемо внесок до пенсійного фонду? Не вистачає на утримання будинків – перекинемо зобов’язання на наступний рік? Чиновники вдаються до цих і подібних витівок, відколи винайшли збалансований бюджет і дозволили місцевій владі брати позики. Проте після Великої рецесії такі недалекоглядні кроки стали звичною справою, мірою того як уряди шукали бодай якусь відповідь постійному скороченню доходів. Життя налагодилося, але погані звички вкорінилися.

«Якщо таке відбувається рік чи два під час кризи, то це можна зрозуміти», – каже Том Козлік, аналітик фірми Janney Montgomery Scott, яка консультує з питань управління фінансами. «У 2009 та 2010 роках ніхто не хотів підвищувати податки. Та якщо подібні речі відбуваються в до- чи післякризовий період, то я як аналітик вважаю це великою вадою».

Часопис «Ґавернінґ» склав список найспокусливіших фінансових схем, які в разі частого застосування можуть сильно шкодити фінансовому майбутньому влади будь-якого рівня. І хоча наслідки цих дій не завжди будуть смертельними, зловживання цими гріхами державного фінансування лише збільшить наявні фінансові діри.

1. Збалансування бюджету разовими заходами

Закон зобов’язує штати та багато міст щороку збалансовувати свої бюджети. Проте влада має змогу застосувати хитромудрі прийоми, щоб бюджет технічно відповідав вимогам рівноваги між видатками та доходами. Перенесення платежів на наступний рік, наприклад, може миттєво вирішити проблему. Однак насправді це лише призведе до ускладнення виконання бюджету наступного року. Гірше за це – лише запозичення грошей на поточні витрати. Це збільшує борг без будь-якої суспільної користі в майбутньому.

Погане рішення

Одне з найнебезпечніших легких рішень – практика переказу коштів із одного фонду в інший. 1992 року керівництво штату Нью-Йорк вдалося до подібної практики: щоб урівноважити загальний бюджет, гроші на утримання старовинних каналів включили в кошторис Управління транспорту та дорожнього господарства. Система каналів була й залишається фінансовим тягарем – її обслуговування щороку обходиться до 90 млн дол. США, тимчасом як її дохідність не перевищує кількох мільйонів доларів. Це питання привертало увагу щоразу, як управління підвищувало плату за користування платними дорогами, щоб покрити збитки каналів, особливо коли підвищення відбувалися чотири рази впродовж 2000-х років. Проблема полягає в тому, що керівництво штату ніколи не намагалося вирішити справжню проблему – система каналів просто виснажує зовсім інший фонд. «Ви створюєте примару рівноваги, проте насправді ви не змінили фінансової дійсності жодним чином», – говорить Пітер Хатчінсон, співробітник консалтингової компанії «Ассенчюр». – «У цьому випадку проблеми з каналами нікуди не зникли».

Краще рішення

2012 року позиковий рейтинг графства Де-Кальб, штат Джорджія, був знижений рейтинговими агентствами після того, як уряд роками переказував гроші з одного фонду в інший, щоб покрити дефіцит поточних витрат. У підсумку виник загальний дефіцит, який, здавалося, ніколи не зникне. Нарешті керівництво вдалося до болісних, але відповідальних заходів. Чиновники підвищили податки, скоротили витрати (у тому числі звільнили бюджетників) і наповнили грошові запаси. Округ також запровадив нову систему контролю грошових переказів між фондами. До початку 2014 бюджетного року округ перестав позичати кошти, і його кредитний рейтинг підвищився до позитивного.

2. Неуважність до довгострокових наслідків рішень

Мало які уряди мають довгострокові фінансові плани і ще менше мають бюджети на кілька років наперед. Багато урядів навіть не вимагають аналізувати фіскальні наслідки прийнятих рішень. Такий стан речей, наприклад, дає змогу місцевим урядам завойовувати симпатії та голоси бюджетників не за рахунок виконання вимог щодо зарплат, а через підвищення майбутніх пенсійних зобов’язань, які часто неможливо буде виконати. Інші уряди приваблює приватизація як спосіб отримати швидку копійку – нерозумний крок з розряду позики в ломбарді до зарплати.

Погане рішення

2008 року влада Чикаго отримала разовий платіж у розмірі трохи більше 1 млрд дол. США в обмін на право контролювати 36 тис. платних стоянок міста впродовж 75 років. Справа майже одразу набула громадського розголосу, оскільки нові приватні орендарі суттєво підвищили плату за стоянку. З доповіді голови ревізійної комісії з’ясувалося, що сам процес залучення покупця коштував місту 974 млн дол. США і сума, яку місто отримало, повинна була бути набагато більшою.

Краще рішення

Влада Чикаго засвоїла урок. Через 5 років мер Рам Емануель зупинив перемовини щодо укладення угоди про приватизацію Міжнародного аеропорту Чикаго «Мідвей». Покликаючись на проблему, що виникла з угодою про стоянки, він наполягав, щоб місто отримувало частку доходу, і хотів законодавчо обмежити ціни на стоянки та харчування. Цих вимог було достатньо, щоб відлякати потенційних інвесторів, але для міста це майже напевно склало вигоду в довгостроковій перспективі.

3. Брати на себе забагато

Однією з причин, чому приватизація приваблює владу, є те, що багато урядів взяли на себе більше інвестиційних проектів, аніж насправді можуть собі дозволити. Це часто включає проекти з розвитку, які фінансують за рахунок міських облігацій. Якщо податкові надходження від проекту не такі, як очікувалися, уряди повинні повертати різницю власникам облігацій із бюджету – не кожен може дозволити собі таку розкіш. «Це питання фінансової спроможності», – каже Джулі Беглін, віце-президент підрозділу з питань роботи з місцевими урядами рейтингового агентства Moody’s Investors Service. «Чи буде уряд спроможний погасити борги, якщо проект не вдасться?»

Погане рішення

1996 року влада графства Гамільтон, штат Огайо, переконала виборців погодитися на підвищення податку з продажу, щоб фінансово підтримати спорудження двох нових спортивних стадіонів у місті Цинциннаті, запропонувавши їм натомість податкові канікули зі сплати майнового податку. Проте стадіони, які обійшлися в більш як 1 млрд дол. США, не сприяли розвитку бізнесу в центрі міста, як на те сподівалися місцеві чиновники. Оскільки погашення боргу за будівництво стадіонів «з’їдало» дедалі більшу частку бюджету округу, влада скасувала податкові канікули зі сплати майнового податку, а потім і взагалі підвищила податки. Довелося продати лікарню, щоб рефінансувати борг за стадіони. Проте щорічні витрати на утримання стадіонів продовжують зростати. 2014 року округ планує виділити 50 млн дол. США на їхнє утримання.

Краще рішення

Навпаки, розбудова спортивної арени у Вашингтоні, округ Колумбія, в середині 1990-х років стала точкою відліку для неймовірно успішного пожвавлення різних видів ділової активності в середмісті. Арену збудували приватні підприємства; місто надало землю та інфраструктуру в на той час занедбаній і часто небезпечній його частині. Сьогодні цей район ожив завдяки роздрібній торгівлі, ресторанам і готелям, які приносять мільйони щорічних податкових доходів. Зараз місто намагається застосувати той самий підхід до футбольного стадіону, після того як місцеві чиновники відмовилися взяти на себе відповідальність за будівництво цього об’єкта.

4. Витрачати неочікуваний дохід замість заощаджувати його

Це гріх, який вчиняють багато урядовців, коли здається, що гарні часи ніколи не закінчаться. Після кожного економічного підйому настає спад, але народні обранці часто витрачають гроші, наче цієї закономірності не існує. Вони використовують профіцит бюджету за часів економічного зростання на поточні витрати, які також потрібно буде фінансувати і в роки економічного спаду. Коли він настане, то грошей на поточні потреби вже не вистачатиме. «Державні службовці всіх рівнів наступають на ці граблі знову й знову», – каже Стів Даль, консультант компанії Deloitte. «Вони дуже щедро розпоряджаються грошима, коли економіка зростає, замість того, щоб усвідомити: це всього лише тимчасовий стан в економічному циклі».

Погане рішення

На початку 2000-х років уряд Каліфорнії відреагував на стрімке зростання економіки штату підвищенням зарплат і пенсій держслужбовцям, у тому числі призначивши деякі грошові винагороди заднім числом. Через це рішення та внаслідок обвалу фондового ринку 10 років потому влада штату та місцеві адміністрації отримали стрімке зростання зобов’язань за соціальними гарантіями. За перше десятиліття нинішнього століття зобов’язання за пенсійними внесками державних службовців зросли до 3,5 млрд дол. США порівняно з 611 млн дол. США раніше. Якби уряд не збільшував пенсії, то нинішні грошові зобов’язання не були б такими великими.

Краще рішення

Водночас у графстві Ріверсайд Південної Каліфорнії Агенція з муніципального водопостачання використовувала величезні доходи від плати за приєднання, які вона отримувала в період економічного зростання, винятково на разові витрати. Агенція розвинула свою мережу станцій з очищення стічних вод і поліпшила інфраструктуру водосховищ, а також програму з повторного використання води. «Отож, коли все обвалилося, їхні витрати були в порядку, оскільки вони не наробили боргів», – зауважує Сюзанн Фіннеган, головний кредитний інспектор фонду взаємних інвестицій Build America Mutual. – «Іронія полягає в тому, що стриманість найбільше потрібна саме тоді, коли справи йдуть добре».

5. Скорочувати платежі до пенсійних фондів

Найсерйознішою загрозою для деяких державних пенсійних фондів було хронічне небажання законодавців сприяти їх плановому наповненню. Зрозуміло, що влада пропускала або зменшувала платежі до цих фондів під час спаду. Та ще гірше, що деякі місцеві уряди роками недофінансовували пенсійні фонди ще до кризи й продовжують робити це зараз. Що довше вони відкладають повноцінне фінансування цих фондів, то більшими стають їхні борги.

Погане рішення

За останні 10 років пенсійний фонд держслужбовців Нью-Джерсі пройшов шлях від повного фінансування до діри приблизно в 56 млрд дол. США. Безперечно, фінансова криза зіграла свою роль. Проте становище у Нью-Джерсі гірше, аніж у більшості інших штатів, в основному тому, що уряд ще до початку кризи недофінансовував пенсійний фонд. 2011 року законодавці прийняли новий пенсійний закон, яким знизили власне зобов’язання за щорічними внесками до пенсійного фонду. Цей закон також надав штату семирічну відстрочку, після якої влада Нью-Джерсі повинна була знову почати фінансувати фонд на повну силу. «Інакше кажучи», – говорить Говард Кюр, начальник відділу досліджень інвестиційного банку Evercore Wealth Management, – «замість того, щоб продовжувати фінансувати фонд як належить, вони влаштували собі канікули. Тепер перед ними постала та сама проблема дефіциту фонду, який нікуди не зник». Щоб хоч якось вирішити цю проблему й допомогти звести бюджет 2014 року, губернатор штату Кріс Крісті заднім числом змінив формулу наповнення пенсійного фонду. Це дало змогу уряду внести на 94 млн дол. США менше цього року і загалом на 900 млн дол. США менше до того часу, коли спливе термін канікул і потрібно буде фінансувати фонд на повну силу. Імовірним наслідком буде те, що непрофінансовані зобов’язання і далі зростатимуть.

Краще рішення

У Лексінгтоні, штат Кентуккі, була подібна проблема з недофінансуванням програми пенсійного забезпечення державних службовців. 2012 року уряд створив робочу групу з представників міської влади та профспілок держслужбовців, яким у роботі допомагала фінансова консалтингова фірма. У результаті було досягнуто нової угоди, внаслідок якої місто збільшить щорічний внесок до пенсійного фонду з 11 млн дол. США до 20 млн дол. США. Своєю чергою держслужбовці погодилися на підвищення пенсійного віку та збільшення відрахувань із зарплати.

6. Будувати нереалістичні плани щодо очікуваних доходів від інвестицій

Кожен бюджет або фінансовий план повинен починатися з припущення очікуваного доходу від уже вкладених коштів. Виникає спокуса – іноді досить велика – завищити розмір очікуваного доходу чи взагалі винести його за межі розумного економічного планування. Деякі пенсійні фонди досі будують плани, виходячи зі щорічного очікуваного інвестиційного доходу у більш як 8%, а ця цифра впливає на розрахунок щорічного внеску місцевої влади. «Це означає, що вони закладають у план фінансування менше, аніж більшість людей могли б вважати виправданим», – зауважує Дональд Фюрст, старший співробітник з питань пенсійного страхування в Американській академії актуаріїв. Так само й бюджет, який очікує забагато від нестійких джерел доходів (наприклад, від податку з продажу), може зазнати краху в будь-який рік, якщо в економіці відбудеться спад.

Погане рішення

2012 року уряд графства Рокленд, штат Нью-Йорк, зіткнувся з дефіцитом у 40 млн дол. США, який спричинив падіння його кредитного рейтингу до позначки трохи вищої за «сміття». Серед дій, які призвели до зниження рейтингу, агентство Standard & Poor’s назвало «вразливі» практики управління, які базувалися на занадто оптимістичному бюджетному плануванні. Проблема полягала в тому, що влада графства запланувала бюджет з розрахунку 4% росту доходів від податку з продажу (1/5 доходів бюджету), тимчасом як реальні споживчі витрати зростали набагато повільніше. Ця подія спонукала владу штату втрутитися з вимогою скорегувати очікування й напрацювати реалістичний фінансовий план, щоб подолати нагромаджений до 2014 року дефіцит у 125 млн дол. США.

Краще рішення

З того часу багато штатів, які прогнозували щонайменше 8% інвестиційних доходів своїх пенсійних фондів, знизили очікування. Наприклад, державні пенсійні фонди штату Нью-Йорк зменшили заплановану норму прибутковості з 8% до 7,5% 2010 року (на додаток до інших змін у припущеннях щодо тривалості кар’єри бюджетників, їхніх зарплат і тривалості життя). Це призвело до збільшення незабезпечених зобов’язань (а отже, й до обов’язкового внеску держави), проте така бюджетна політика більше відповідала фінансовим реаліям фонду. Починаючи з цього року, пенсійні фонди в усій країні повинні будуть дотримуватися нових правил бухгалтерського обліку, якими передбачено нижчий рівень очікуваного прибутку від незабезпечених зобов’язань.

7. Не зважати на фінансові стримування та противаги

Стежте за власними грошима. Здається, це найочевидніша порада у світі. Проте у сфері державних фінансів та обліку, де існує багато способів порахувати той самий дохід, слабкий фінансовий контроль може призвести до суттєвих грошових втрат. Уряди можуть недогледіти, скільки грошей вони насправді винні одному зі своїх фондів. Або ж слабкий внутрішній нагляд може призвести до неправильних фінансових рішень, які зауважать коли буде занадто пізно.

Погане рішення

Недавно парламентська перевірка розкритикувала скарбника штату Айдахо Рона Крейна за безконтрольні інвестиційні рішення. Ішлося про переказ ним цінних паперів номіналом 31 млн дол. із фонду місцевого уряду до фонду штату для захисту кредитного рейтингу місцевого фонду. (Обидва фонди слугують для зберігання державних коштів, в яких немає нагальної потреби.) Пізніше Крейн перевів цінні папери в готівку й повернув у місцевий фонд. Проблема полягала в тому, що, попри номінальну вартість у 31 млн дол. США, ринкова ціна становила лише 19 млн дол. США. Перевірка дійшла висновку, що в казначействі нехтують внутрішнім контролем і допустили ризики, які коштували щонайменше 10 млн дол. США «непропорційно великих інвестиційних втрат».

Краще рішення

Існує низка інструкцій, які допомагають урядам зменшити вразливості у питаннях фінансової звітності. Зокрема Спілка працівників сфери державних фінансів радить фінансовим менеджерам регулярно перевіряти ризики шахрайства й працездатність процедур внутрішнього контролю. Спілка аудиторів місцевої влади рекомендує, щоб уряди мали мінімум список заборонених дій, затверджені показники якості роботи та ревізійну комісію. Уряди штатів також можуть надавати керівництво місцевій владі. Вермонт, наприклад, надає місцевій владі довідники з фінансового управління основними фондами, грошовими надходженнями та рахунками боржників.